数字货币:更高的金融风险和监管挑战

[ 作者:文/ 黄宇恒 ]

数字货币的匿名和跨境交易属性对金融安全提出了更高的要求。当前的数字货币(特别是比特币),可以隐藏或伪装非法来源的资金,从而导致洗黑钱、恐怖主义融资和躲避法律约束等情况不断出现。由于数字货币的匿名性以及服务平台提供的匿名服务,使得对数字货币的资金流转路径追查受到很大的限制。这并不仅仅是理论上的弱点,而是已在实践中被证实的弱点,通常网上犯罪活动都会选择数字货币作为流通形式。例如,比特币就曾经在“丝绸之路”、“黑暗网络”等网络平台用来交易2013年被美国法律规定为违法的商品。那要如何防范数字货币产生的新的金融风险呢?

 

一、数字货币的匿名和跨境交易属性对金融安全提出了更高的要求

 

在国家反洗钱和反恐融资框架建设中,包括采用消费者尽职调查、交易监督、保存交易记录和强制报告可疑交易等预防措施,可帮助发现、检举和判断洗黑钱、上游犯罪和恐怖主义融资行为。但在数字货币交易中应用反洗钱和反恐融资控制存在两个难点:1、数字货币的操作(例如数字货币和法定货币的转换,以及数字货币之间的交易)是否应当纳入反洗钱和反恐融资监管中;2、谁来为这些监管成本买单?

 

作为反洗钱和反恐融资(AML/CFT)监管的标准制定者,西方七国金融行动特别小组FATF已提供了一些针对数字货币的实用监管指引。FATF认为,洗黑钱和恐怖主义融资行为的风险点主要存在于数字货币和法定流通货币金融系统的交集。正因如此,它呼吁对数字货币交易和其他网络参与者进行监管,担任起“规范法定货币金融系统的守护者”的角色。这个监管系统将涵盖所有类型的数字货币体系中的法币兑换交易,而且拥有中央系统对所有法币兑换进行统一授权。在执行FATF标准的国家中,金融机构同样被要求实施预防措施和报告可疑交易。与此同时,FATF不主张对使用数字货币作为交换手段,购买商品或服务的行为进行监管。

 

这种方法反映了当前对洗黑钱和恐怖主义融资风险的共识,但将来可能需要将监管扩展到其他的数字货币网络参与者。如果数字货币的使用越来越广泛,那么使用者可能不再需要提取现金,也就是不再需要将数字货币转变为现实的法定货币。这时,对于数字货币的监管范围可能就要扩张到所有的数字货币网络参与者,例如电子钱包服务商、支付处理服务商,这些完全在系统内操作的实体应当纳入监管体系,并要求其实施上述的所有预防措施。如果 FATF认为单纯实施作为金融系统的“守门人”角色对反洗黑钱和反恐怖主义融资监管不再有效,FATF标准将会立即要求扩大其管辖权,并考虑实施附加的缓解措施。

 

不过即使有了上述这些应对,监管将仍然具有挑战性。尤其突出的是,数字货币服务商是全球分散的,但是执法部门未能与时俱进(例如,成立一个全球的中央管理局)来为调查目的而实施冻结和扣押数字货币资金。在这种情况下,很难想象监管机构如何采取执法行动,包括冻结资产和扣押没收非法资产。

 

一些国家的司法机构(如美国,德国,英国,加拿大)在FATF的指引的基础上,进一步明晰了适用于数字货币交易的AML/CFT义务,但通常会遇到数字货币的管理者和交易商对AML/CFT预防措施的对抗。有些国家的司法机构(如:意大利)已经向金融部门发出由数字货币交易引起的洗黑钱和恐怖主义融资风险的通报或警告。有些国家的司法机构(例如,中国)就采取了限制数字货币和法定流通货币之间进行交换的措施。

 

二、数字货币监管缺乏透明度引起的不确定性,会产生消费者保护的重大漏洞。

 

1、数字货币系统破坏。对数字货币系统的破坏可能导致消费者的损失。这些破坏可能是市场或技术引起的,例如对数字货币协议的破坏可能导致系统瘫痪。

 

2、服务商带来的伤害。这服务商包括了数字货币交易平台、数字货币钱包服务提供商、支付服务提供商、以及中间服务提供商。由于这些实体大部分都是不受监管的,他们的客户特别容易受到利益伤害。

 

3、欺诈的风险。由于行业的不透明性,缺乏监管保障和技术的复杂性,数字货币持有人容易受到欺诈,如被黑客攻击、诈骗,蒙混过关或虚假陈述行为窃取用户的数字货币,参与虚假的投资计划(例如在线庞氏骗局)。有一些著名的例子(如Mt.Gox),数字货币交换和电子钱包提供商被黑客攻击,致使用户的比特币被盗取。

 

4、交易不可逆的风险。交易中的错误是不可逆转的。与信用卡不同,数字货币交易如果产生了什么问题,消费者是没有权利去取消付款的。由于数字货币系统是一个分布式的支付系统,它将交易失败的风险转移给了使用这个系统的消费者。这种分布式方法从根本上不同于一个集中的支付系统,集中支付系统由中央系统负责承担这一风险(错误交易)。

 

当前的各国的国家政策都旨在提高用户和投资者对这些风险的警惕性,并明确相关的立法范围。例如,大多数国家都发出声明强调上述风险。司法机构也开始对现有的消费者保护立法(包括证券立法)在数字货币或相关立法领域的应用作出司法解释。国家的有关部门也开始对违法的数字货币交易采取相应的执法行动。

 

三、对于数字货币的有效监管存在独特的挑战

 

数字货币具有引起金融行业快速变化的潜在可能,这对金融监管机构和监督人员提出了挑战。因为数字货币作为新生事物,缺乏有效监管。虽然具有低的交易费用和处理时间,但数字货币带来的风险一直得不到解决,其构成对金融体系多种不同领域的风险。对金融稳定性的担忧或对货币政策的影响,并没有那么迫切,但还需要进一步的分析和监测。而人们对区块链技术日益增长的兴趣,并未引起过多的政策关注,因为该技术的使用环境相对安全,一般是一个受金融机构监管的全封闭系统。

 

在某些方面,对数字货币的有效监管带来了独特的挑战:

数字货币对监管机构提出定义性挑战。数字货币结合了货币、商品和支付系统的特点,对数字货币归属到其中一类都会影响对其的法律和规章处理,特别是界定哪些机构来监管数字货币。为数字货币寻找一个统一定义都很困难,因为不同的主管机关可能根据自己的政策重点来进行分类。例如美国的税务机关,国税局,为了税收的目的将数字货币归类为“财产”。而财政部的金融犯罪执法网为反洗钱/反恐融资义务的目的,将数字货币归为“价值”。这种管辖区域之间和内部的对待差别可能会妨碍协调并导致多元矛盾。

 

数字货币方案难以监测。他们的不透明性使得收集信息变得很难,包括统计数据和监控运行。

 

数字货币的跨国交易使监管复杂化。鉴于跨境的技术,对特定的数字货币交易、市场参与者、或方案进行管辖对于国家监管机构极具挑战。主管部门也难以在“数字”环境下执行法律法规。

 

加密货币提出更严峻的挑战。他们的离散特性不易适应传统监管模式。通过使用分布式总账技术,加密货币消除了中间的中介角色,如发行人或支付处理器,而中介通常会成为调控的重点。在这种情况下,问题就变成监管对象是谁?——例如独立的数字货币用户或系统内其它党派。

 

四、国际合作,在全球范围内进行数字货币监管

 

为解决这一新技术所带来的风险,已经有不同的监管对策出现,同时反映出各司法管辖区的政策重点。决策者面临的挑战往往是寻找一个平衡,既能解决数字货币造成的风险和漏洞,又不能扼杀创新。不同司法管辖区的对策差异很大:一些国家已经决定禁止使用数字货币;其他国家通过修改或明确现行法律,或发出消费者警告,解决了数字货币带来一些直接风险(如财务诚信,偷税漏税,消费者保护)。众多司法辖区尚未认可数字货币的正式地位。

 

关于监管对象,国家有关部门大多把数字货币市场参与者和与其交互的金融机构定为目标。数字货币发放和用户间的转移倾向通过数字货币交易所或其他数字货币服务提供商来进行。另外,鉴于数字货币网络有限的大小,数字货币用户不得不在某些时候对数字货币“兑现”。认识到当前市场的这些特点,监管部门角色定位于“看门人”:1. 监管数字货币市场参与者;2. 限制监管实体与数字货币及市场参与者互动的能力。

 

监管对策需要在全球范围内协商制定。国际合作的重点是对数字货币的潜在利益和风险达成共识和确定未来的合作方向。许多国际机构都提供了一个论坛讨论数字货币相关的风险问题,并通过其专业领域发行报告,指导和手册等形式进行辩论引导。例如,FATF(AML/CFT的标准制定者)和联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)的关注重点就放在如何预防由数字货币带来的洗钱风险和加强对其的执法力度。而支付和市场基础设施委员会(CPMI)则认为数字货币可以作为中央银行的一种交换和分布式记账技术来应用。其他参与辩论的机构还包括经济合作与发展组织(OECE),欧洲银行业管理局(EBA)和英联邦秘书处等。

 

随着国际合作经验的积累,制定国际标准和树立最佳范例是为不同领域提供监管对策指导的最合适方式,从而形成统一的跨区司法管辖方式。这样的国际标准还可以为国家间合作和协调建立框架,实现信息共享与跨国侦查与诉讼。